« Au regard des mutations des relations et des conflits internationaux, comment adapter les capacités de contrôle des Parlements sur l’action extérieure et de défense du pouvoir exécutif ? »
I. Constat et enjeux
L’ordre international issu de la Seconde Guerre mondiale traverse une grave crise et fait l’objet d’une recomposition dont l’issue est encore largement incertaine. La progression des nationalismes autoritaires, le retour de logiques de puissance, la remise en cause des règles du droit international et l’érosion des mécanismes multilatéraux de régulation fragilisent les équilibres construits depuis 1945. Les conflits se multiplient et s’aggravent, tandis que les sociétés font face à d’importants défis climatiques, économiques et sociaux. Dans ce contexte, les politiques étrangères et de défense occupent une place de plus en plus centrale dans les débats publics nationaux.
Les politiques relatives aux affaires étrangères et à la défense se caractérisent par une forte composante régalienne : elles sont traditionnellement dévolues au pouvoir exécutif. La politique étrangère d’un État définit les relations avec les pays tiers et les organisations internationales et organise la promotion et la défense de certains intérêts et de certaines valeurs. Comme la politique de défense, la politique étrangère doit permettre d’assurer l’intégrité du territoire et la protection de la population contre les agressions armées. Dès lors, l'ensemble des politiques relatives aux affaires étrangères et de défense doivent répondre à des impératifs de réactivité, de confidentialité et d’unité de la chaîne de décision. Ces impératifs ont historiquement justifié la prééminence de l’Exécutif, cantonnant pour l’essentiel les Parlements à un rôle de contrôle a posteriori de l’action gouvernementale.
Depuis plusieurs décennies toutefois, une tendance visant à renforcer le rôle des Parlements s’observe dans l’ensemble des démocraties du G7, sous l’effet d’une double dynamique : une exigence accrue de légitimité démocratique d’une part et d’autre part, les leçons tirées d’engagements militaires passés. Cette évolution se traduit différemment selon les traditions constitutionnelles de chaque pays, où les compétences des Parlements varient : autorisation de ratification des accords et traités internationaux ; vote des budgets et de lois d’orientation pluriannuelles ; autorisation de déploiement des forces armées à l’extérieur du territoire national et contrôle de ses modalités ; contrôle des activités de renseignement.
En parallèle, les relations parlementaires internationales se sont progressivement développées, si bien qu'il existe désormais un véritable réseau de diplomatie parlementaire, reconnu comme un instrument à part entière de la politique étrangère, complémentaire à l’action du pouvoir exécutif : rôle d’impulsion propre des Présidents d’assemblée ; activités des commissions permanentes ; activités des groupes d’amitié ; rôle des assemblées parlementaires internationales (Union interparlementaire (UIP), Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE), Assemblée parlementaire de l’OTAN (AP-OTAN)…).
Malgré cette vitalité, un paradoxe demeure : si les compétences parlementaires ont été renforcées, leur influence concrète sur les décisions de politique étrangère et de défense demeure limitée. L’explication tient aux impératifs d’urgence qui structurent les rapports entre pouvoirs exécutif et législatif dans ce domaine. Ce décalage est aujourd’hui amplifié par des mutations profondes des relations internationales caractérisées, d’une part, par des conflits hybrides échappant aux cadres juridiques classiques et par des ingérences étrangères ciblant notamment les Parlements et, d’autre part, par une remise en cause de l’ordre multilatéral et des règles du droit international.
Dans un monde globalisé qui se caractérise dans nos démocraties par une défiance croissante vis-à-vis des institutions politiques, permettre aux Parlements d’être davantage parties prenantes des décisions de politique étrangère et de défense qui engagent les pays et leurs citoyens peut apporter une réponse. Il en va du contrôle démocratique des prérogatives particulièrement étendues qui sont conférées au pouvoir exécutif.
II. Questions-clés pour la discussion
➢ Dans un monde marqué par la brutalisation des relations internationales, comment les Parlements, qui incarnent la pluralité politique et les aspirations des peuples, peuvent-ils s’affirmer comme les garants démocratiques des politiques étrangère et de défense ? Quels sont les leviers dont disposent les Parlements pour rendre l’action extérieure plus transparente, plus lisible et accroître sa redevabilité vis-à-vis des citoyens ?
➢ Quels sont les pouvoirs dont sont investis les Parlements pour peser sur les décisions de politiques étrangère et de défense et comment peut-on les renforcer ?
➢ En matière de politique de défense, comment peut-on adapter les cadres institutionnels aux nouvelles réalités des relations internationales et aux nouvelles modalités de déploiement des forces armées à l’étranger ?
➢ Face à la guerre hybride issue de l’ère numérique qui menace la souveraineté des États et leur capacité à prendre des décisions indépendantes, quels sont les pouvoirs du législateur ?
➢ À l’heure du développement de l’intelligence artificielle et du numérique, le contrôle parlementaire des activités du renseignement constitue un enjeu majeur de légitimité et de redevabilité. Comment les Parlements exercent-ils ce contrôle, en conciliant les exigences de transparence démocratique, d’efficacité opérationnelle et de protection de la confidentialité ?
➢ Comment assurer une meilleure prise en compte de la diplomatie parlementaire dans la conduite de la politique étrangère ? Comment peut-on réussir à en faire un vrai relais des priorités diplomatiques, reflétant la diversité des opinions ?
